La licitación pública. Aplicación del principio de proporcionalidad a la selección objetiva de contratistas. El interés general, la libre competencia económica y el principio de proporcionalidad como categorías jurídicas vinculantes a la administración pública en su competencia discrecional para seleccionar al contratista cuando se trata de la licitación pública
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Resumen en español
La presente investigación parte de reconocer un problema asociado a las prácticas de la Administración Pública en uno de los componentes de la función administrativa como es la contratación estatal. En el campo de la selección objetiva de los contratistas se encuentra el procedimiento de licitación pública, teniendo como una de sus elementos esenciales la garantía de la libre concurrencia y la preservación del derecho de igualdad. Para revisar el cumplimiento de estas garantías constitucionales se evaluaron 250 licitaciones públicas para adjudicar contratos de obra superiores a mil millones de pesos colombianos entre los años 2012 a 2015, tomando el veinte por ciento (20%) de los municipios de cada Departamento que integra el territorio de Colombia y otras tantas licitaciones de la Nación. Se consultó en cada procedimiento de selección el número de participantes o proponentes y el beneficio económico, llegando a obtener como resultado que un ochenta por ciento (80%) solo contaban con uno o máximo dos proponentes y un bajo nivel o nulo descuento a favor de la entidad estatal. En esos términos se plantea como problema de investigación encontrar las razones jurídicas que le permiten a las entidades estatales restringir el derecho de participación invocando el interés general y se formula como hipótesis que el ejercicio de la libre competencia como derecho constitucional en conexidad con el derecho de igualdad solo admite restricciones en la licitación pública para adjudicar contratos, cuando las mismas sean legítimas y proporcionales si los medios utilizados por el Estado en sus competencias discrecionales tienen como propósito proteger y preservar el fin del contrato estatal como es el interés general. Se propone inicialmente abordar el concepto de licitación pública como un procedimiento de selección de contratistas donde adicional a las categorías de libre concurrencia e igualdad lo irradia el principio de proporcionalidad y se analiza la naturaleza jurídica de los pliegos de condiciones como acto administrativo de carácter general que contiene las reglas de participación y las condiciones técnicas que debe cumplir el futuro contratista dentro del desarrollo de sus competencias regladas y discrecionales de y sus consecuencias jurídicas. Para poder desarrollar el principio de proporcionalidad como concepto jurídico que influye tanto la licitación pública como el contenido de los pliegos de condiciones en sus reglas de participación, nos obliga a identificar y definir cuáles son los principios constitucionales que se ven enfrentados o en colisión y estos son el interés general como concepto jurídico indeterminado que es el fin que persigue el contrato estatal y criterio final que debe perseguir el servidor público al momento de diseñar los requisitos que deben cumplir los interesados en presentar una propuesta al Estado. Cuando el Estado promueve el interés general como principio asociado a la función administrativa afecta o restringe otro principio constitucional y es el ejercicio que los ciudadanos ejercen cuando se interesan en contratar con las entidades estatales y es el derecho constitucional no fundamental a la libre competencia y que se transforma en derecho fundamental cuando actúa en relación o conexidad con el derecho de igualdad. Identificados los principios que se encuentran en colisión nos permite aplicar el test de proporcionalidad pero para ello antes de abordar este concepto jurídico, se propone demostrar el juicio integrado de igualdad entre aquellos proponentes que la entidad estatal permite la presentación de propuestas con las reglas de participación predispuestas, y aquellos otros proponentes que demostrando poseer las calidades técnicas, jurídicas, administrativas y financieras se encuentran discriminados por dichas reglas predispuestas y que no les permite presentar ofrecimiento a pesar de ser idóneos para cumplir con el objeto del contrato. Al poder identificar el grupo de interesados que se encuentran en una situación de exclusión en comparación con aquellos que pueden presentar oferta, sometemos las reglas de participación a un test de proporcionalidad, en los criterios de adecuación como el sometimiento de la medida al cumplimiento de un fin constitucionalmente válido que para el contrato es el interés general, y que se materializa con la identificación del objeto a contratar y la definición del perfil del proponente cuyos requisitos debe cumplir para garantizar el cumplimiento del contrato; luego el criterio de necesidad al evaluar si la medida tomada por la administración pública es la única medida posible para restringir el ejercicio de un derecho fundamental o si eventualmente habrían otras medida menos restrictivas que garanticen el cumplimiento de fin perseguido por la entidad estatal y el ejercicio del derecho fundamental; para finalmente evaluar si la medida es proporcional en estricto sentido aplicando para ello la premisa el sacrificio de un principio debe ser beneficio del principio contrario. La conclusión de la investigación a la pregunta frente a cuales son las razones jurídicas que reflejan la baja participación en las 250 licitaciones públicas consultadas se debió a la consagración de reglas de participación abusivas y discriminatorias cuya justificación no era suficiente para restringir el ejercicio del derecho constitucional de libre competencia económica en conexidad con el derecho de igualdad. Al someter dichas reglas de participación contenidas en los pliegos de condiciones al principio de proporcionalidad si bien las reglas de participación definidas por las entidades estatales cumplían con el fin constitucionalmente valido como era el interés general, es decir, los proponentes que cumplían con estas reglas eran idóneos para garantizar el cumplimiento del objeto del contrato, no eran las únicas medidas posibles para proteger este principio y por el contrario encontramos que habían otras reglas menos restrictivas de la libre competencia que seguían garantizando que estos otros proponentes también eran idóneos para garantizar el cumplimiento del contrato y así facilitando una mayor pluralidad de oferentes en favorecimiento del derecho mencionado de libre competencia en conexidad con la igualdad de oportunidades. Finalmente se analiza las 30 licitaciones que facilitaron la participación tomadas del trabajo de campo para demostrar que a pesar de sacrificar el interés general propiciando un beneficio a la libre competencia y derecho de igual con una mayor participación de proponentes, no generó incumplimientos del contrato en la ejecución y liquidación del mismo, validando la aplicación del principio de proporcionalidad en los procesos de convocatoria pública en la contratación estatal.
Resumen en ingles
The objective selection of contractors, in a public contracting process, has as its essential elements the constitutional guarantees of free competition and the preservation of the right to equality. The objective selection of contractors is part of the state contracting procedures, this being a component of the administrative function, and in turn being a practice of the Public Administration. The present investigation starts from identifying and recognizing a problem related to the fulfillment of these constitutional guarantees during the realization of this stage of contracting. To verify compliance with these constitutional guarantees, a sample was taken of 250 public tenders to be awarded, of work contracts exceeding one billion Colombian pesos between 2012 and 2015, which correspond to twenty percent (20%) of the municipalities for each Department of the Republic (of Colombia), in addition to many other tenders from the Nation. For each of these bidding processes, in their objective selection stage of the contractors, the number of participants or bidders and the economic benefit were consulted, resulting in that eighty percent (80%) of these only counted as maximum up to two bidders and a low level or no discount in favor of the state entity. Under these preliminary results obtained, a research problem arises: finding the legal reasons that allow state entities to restrict the right of participation invoking the general interest. It is hypothesized that the exercise of free competition as a constitutional right in connection with the right to equality only admits restrictions in public bidding to award contracts, when they are legitimate and proportional if the means used by the State in its discretionary powers they are intended to protect and preserve the purpose of the state contract as is the general interest. Initially, it is proposed to address in the public tender, the contractor selection procedure where, in addition to the categories of free competition and equality, there is the principle of proportionality. For this, the legal nature of the specifications is analyzed as a general administrative act that contains the participation rules and the technical conditions that the future contractor must fulfill within the development of its regulated and discretionary powers and its legal consequences. In order to develop the principle of proportionality as a legal concept, which influences both public bidding and the content of the specifications in its participation rules, it forces us to identify and define which are the constitutional principles that are confronted or in collision .One of these is the general interest as an undetermined legal concept, which is the purpose of the state contract and the final criterion that the public servant must pursue when designing the requirements that those interested must meet in presenting a proposal to the State. When the State promotes the general interest as a principle associated with the administrative function, it affects or restricts another constitutional principle and it is the exercise that citizens exercise when they are interested in contracting with state entities and it is the non-fundamental constitutional right to free competition and that it becomes a fundamental right when it acts in relation or connectedness with the right of equality. Once the principles that are in collision have been identified and before addressing this legal concept, it is allowed to apply the proportionality test in which it is proposed to demonstrate the integrated judgment of equality among those proponents in which the state entity allows the presentation of proposals with the predisposed participation rules, and those other proponents who are discriminated against, demonstrating to possess the technical, legal, administrative and financial qualities by said predisposed rules and which does not allow them to present the offer despite being suitable to fulfill the purpose of the contract. By being able to identify the group of stakeholders who are in a situation of exclusion compared to those who can submit an offer, the participation rules are subjected to a proportionality test. In the adequacy criteria such as the submission of the measure to the fulfillment of a constitutionally valid purpose that for the contract is the general interest, and which materializes with the identification of the object to be contracted and the definition of the profile of the proponent whose requirements must be met to guarantee the fulfillment of the contract. Then the criterion of necessity when evaluating if the measure taken by the public administration is the only possible measure to restrict the exercise of a fundamental right or if eventually there would be other less restrictive measures that guarantee the fulfillment of the purpose pursued by the state entity and the exercise of the fundamental right; To finally assess whether the measure is proportional in the strict sense, applying the premise that the sacrifice of a principle must be a benefit of the opposite principle. The conclusion of the investigation to the question regarding which are the legal reasons that reflect the low participation in the 250 public tenders consulted was due to the consecration of abusive and discriminatory participation rules whose justification was not sufficient to restrict the exercise of constitutional law. of free economic competition in connection with the right to equality. Although the participation rules defined by the state entities fulfilled the constitutionally valid purpose such as the general interest, that is, the proponents who complied with these rules were suitable to guarantee compliance with the object of the contract, by submitting said participation rules contained in the specifications to the principle of proportionality, it was observed that they were not the only possible measures to protect this principle, and on the contrary we found that there were other less restrictive rules of free competition that continued to guarantee that these other proponents were also suitable to guarantee the fulfillment of the contract, and therefore, facilitating a greater plurality of bidders, favoring the aforementioned right of free competition in connection with equal opportunities. Finally, the 30 tenders that facilitated the participation taken from the field work were analyzed to demonstrate that despite sacrificing the general interest by promoting a benefit to free competition and equal rights with a greater participation of bidders, it did not generate breaches of the contract in the execution and liquidation thereof, validating the application of the principle of proportionality in public call processes in state contracting.